完善数据产权制度 促进数据保护和利用

作者：李红娟（国家发改委经济体制与管理研究所研究员）

(资料图片仅供参考)

建设数字中国是推进中国式现代化的重要引擎，是构筑国家竞争新优势的支撑力量。近年来，数据要素作为数字经济的核心生产要素，已成为国家基础性和战略性资源，对推动经济增长的作用日益凸显。完善的数据产权制度是数据流动利用和数字经济高质量发展的前提和基础。亟需进一步加快完善数据产权制度，促进数据有效保护和充分利用，提升数据要素对经济增长的贡献作用。

数据要素开发利用有待进一步提高

2022年我国数据要素市场规模达到815亿元，同比增长49.51%，其中，数据存储、数据分析、数据加工、数据交易等环节的市场规模超百亿元。同时，数据要素开发利用仍处于较低水平，对经济增长的贡献率还有较大提升空间。

由于数据具有无损耗性、可复制性、时效性、分散性、再创性等属性，使得数据要素虽蕴含巨大的经济增长潜力，却在价值实现中普遍存在确权难、定价难、互信难、交易难、监管难等一系列痛点和难点，数据开发利用与权益保护、安全防护之间的利益平衡面临诸多挑战和困境。主要表现在：

一是数据要素的权利属性确定缺乏明确的法律依据，数据资产保护和数据安全形势日趋严峻。我国现行法律仅是概括性地对数据保护进行了规定，并没有针对数据的权属性质、确权、流通及权益分配保护等进行专门的立法，只能在一定程度上实现部分数据财产权的保护，无法应对数据要素市场构建目标下日益突出的数据财产权保护及安全问题。

关于数据产权的相关规定，散见于《民法典》《网络安全法》《个人信息保护法》《反不正当竞争法》等法律规定，未能明确具体赋予数据何种法律权利，数据确权、授权、交易、权利保护等法律法规不健全。尚未建立起数据资产有效保护规则体系和治理体系，数据资源采集与利用标准不规范，存在无序采集、超范围采集、违规使用等问题，数据非法交易侵犯个人隐私和商业秘密情况屡见不鲜，数据安全事件频发，甚至危害国家安全。

二是数据资产分类不清、交易规则不明，对数据技术创新和数据产业化造成阻碍。清晰的产权边界是数据技术应用和产业发展的基础制度保障。由于企业数据、个人数据、公共数据资产边界不清，数据滥用、数据源垄断、产业潜力挖掘不充分等问题突出。数据平台交易规则不明晰、缺乏行业统一准则和流程化、标准化的指引，现有的大型交易平台规则相似度较高，大部分数据交易规则仅流于形式而未能起到有效规制效果。数据的高固定成本、低边际成本、产权不清、来源多样和结构多变等特征，对于产权类别和边界提出了更高的要求，尤其是进行数据产业化的过程中，分类不清增加数据要素流通与交易的不确定性，加大了数据买卖双方对数据价值评估不确定、不可估以及风险不可控，进而降低了数据技术的创新及数据产业化进程。

三是数据要素利用不足，对经济增长的贡献作用未能有效发挥。目前，我国数字经济规模连续多年位居世界前列，但同世界数字经济强国相比，数字经济大而不强、快而不优，核心竞争优势不突出。据统计，每年全社会数据量增长率约40%，但真正被利用的数据量增长率只有5.4%，数据有效价值未能充分释放。公共数据资源开放不足，数据资源共享壁垒仍难打破，行业和地方大数据缺乏统筹，条块分割普遍存在，行政部门、国有企业、行业龙头企业以及互联网平台企业等数据汇聚困难。数据质量不高、有效供给不足，数据应用场景开发和合规利用障碍多，银行难以充分完整获得有用的企业经营和信用信息，只能依赖传统抵质押融资方式防范信用风险，限制信用类贷款发展，影响了数据资产化和产业化发展的效能。

亟待完善我国数据基础制度体系

要进一步加快要素市场化改革，完善我国数据基础制度体系，激活数据要素市场潜能，提升数据要素对经济增长的贡献作用。

一是构建以数据产权为核心的制度体系，夯实数据流通交易基础和促进数字经济高质量发展。明确数据财产属性和数据权利属性，并建立完善与之相配套的数据产权制度。完善数据开放的法律法规和数据资源共建共享的制度体系，规范数据资源的有效利用。确立数据确权划分机制，以数据主体分类为基准探索数据权属划分准则，推动解决企业无序竞争和用户个人信息保护问题。完善数据交易规则，统一开放数据的标准规范，特别是元数据规范、开放平台建设规范、数据分级分类标准，厘清不同交易模式中的法律关系，加强不同交易平台限度范围内的规则互通和专业特性。加强数据交易基础设施与安全技术建设，建立覆盖数据价值全生命周期的安全防护体系，推动数据应用、保护制度建设与加强数据安全平台治理。

二是完善数据确权授权机制，推动数据分类分级标准制度体系建设。进一步完善顶层设计，加快建立健全涉及数据所有权归属等关系到数据要素确权与评估的关键方面的法律制度安排。分类分级建立公共、企业、个人领域的数据规制规则，比如企业数据产权更多策侧重于涉及商业秘密的法律法规，个人数据更多关注个人信息保护及安全。在保障公共数据资源公益属性的前提下，地方政府成立市场化、公司化运作的省级公共数据资源一级开发机构，推进公共数据资源一级开发和授权开放。按照分类分级标准，加大数据开放，加速公共数据资源社会化开发利用。推动有条件的地区先行先试，开展数据确权登记、价值评估、对接交易、收益分配等流通环节试点工作。

三是打通数据流通和共享的体制机制壁垒，促进数字技术和实体经济深度融合。构建信息开放共享的顶层设计，着重解决政府部门的信息“孤岛”问题，推进“互联网+政务服务”建设，实现政府部门的数据开放共享，并推动政府部门与社会的数据开放共享。构建各产业大数据平台，推进公共数据与产业数据融合应用，赋能传统产业转型升级，催生新产业新业态新模式，提升数据产业化效能。依托大数据交易平台，提升数据要素市场化配置效率。鼓励和引导数据交易主体在依法设立的数据交易平台进行数据交易。探索构建涵盖产权界定、价格评估、流转交易、担保、保险等业务的综合服务体系。培育数据开发市场主体，积极拓展数据资源应用场景。支持开展数据资产管理、数据交易、结算交付等业务，建立全链条数据要素供需对接市场机制，推动数据要素与实体经济深度融合，最大限度释放数据要素巨大潜力。

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